大考当前

大考当前:大考当前 张楠迪扬中国人民大学国家发展与战略研究院
大考当前

张楠迪扬

中国人民大学国家发展与战略研究院专聘研究员、公共管理学院副教授

今天主要想从政务服务方面的角度来谈一谈最近的一些思考,汇报题目是“政务服务战疫,大考当前,成绩如何?”。我主要对我国现在直辖市,副省级城市、省会城市,绝大部分做一下横向的比较,看看政务服务在这次疫情当中的综合表现是怎样的?疫情期间看了很多新闻报道,各地涌现出非常多有价值的做法。前一段时间有一些经济活动基本上停止,基本上从春节之后,各地的政务服务大厅中心等等都纷纷承诺即便疫情期间政务服务也不打烊、正常为企业和百姓服务。网上有很多的相关报道,政府对社会承诺应办尽办,能在网上办理的服务尽量在网上办,能在掌上办的服务就在掌上办、或者宅在家里办,总之原则是尽量不见面审批零跑腿。各地出台了各种各样的疫情期间的临时紧急机制,包括一系列的原则。首先各地基本上都会出台一些分类机制,比如紧急事务能够在网上办理尽可能网上办、掌上办,而暂时办不了的则可以考虑代办,甚至是政务服务部门的相关工作人员上门帮百姓或者企业办。如果不是特别紧急事务,考虑能否预约、延期、或者通过工作人员的指导进行办理。除此之外,还有一些非常重要的项目,比如是疫情期间恢复生产之后,重要的医疗物资、防护物资、防疫物资方面的生产,如果按照正常的审批程序可能要经过一系列的程序。针对这些重要项目实际上很多地方开通了绿色通道,所谓绿色通道是正常的审批程序被很大程度的简化,企业得到全天候有效的服务和支撑,这是疫情期间我国各地很宝贵的常识和做法所积累的一些经验。

这个表格展现了各地服务承诺一些不同的说法,刚才所说的能不见面办就在网上办的事项,可以去关注一下各地已经有的,每个城市政务服务的APP。疫情期间各地政务服务APP的下载量猛增,这确实给政府服务带来了压力、带来了挑战,同时也是催促它急速发展的关键期。老百姓之前可以、也有能力在手机上办,但是由于他过去的办事习惯,他不习惯在网上办,在疫情的时候大家都会选择通过互联网办理事项,因此集中地去使用这个渠道。

现在有一个问题。现有的都是零星的报道,但是国家主要城市相关的政务服务平台或机构的表现到底是什么样?这里展现的是打开政务服务网后可以在首页看到有开辟的疫情专门政务服务的专区。虽然看了很多报道,但是在整体的情况下、在疫情大考当前,主要城市政务服务到底怎么样?我做了一个小研究,把绝大部分直辖市、副省级城市、省会城市相关资料做了收集,先看它的政务服务网上有没有专题;第二个我们比较关键的问题是复工复产,看在政务服务网上上没有复工复产的专区,同时看有没有相关的惠及政策。复工复产主要针对对象是中小微企业,能够帮助他们缓解疫情压力,帮助他们渡过难关。很多地方出台了惠企政策,这些政策能不能落地,这是最关键的问题。最后追踪这些政策到底企业怎么去办,能不能有效的落地,这也是后面两位老师谈到的,政策是不是足够的实在。在综合的大问题之下,我有六个追问:

第一个追问,这32个城市,直辖市、副省级城市、省会城市当中到底有多少个城市的政务服务网有市级“抗疫专题”?需要明确强调的是,梳理市本级的“抗疫专题”,看到的都是国家层面统一的抗疫平台和各省也会有综合的平台。但是关注的除了国家和省一级,市本身有没有自己的“抗疫专题”?32个城市当中34%,也就是11个城市有自己市级的“抗疫专题”,基本上2/3的城市没有,它只能在政务服务的主页去链接国家的平台、链接省里面统一的平台,但是市本级的抗疫专区只有1/3的城市有。这个抗疫专区主要内容有哪些?比如说它会公布一些各地的政策,其中可能就会包括中央层面的政策,省级方面的政策,以及市本级的政策,同时还有很多地方城市的抗疫专区里面有做工作部署,向社会发布最新的疫情情况,包括一些健康服务,防疫科普。

第二个追问,这些城市的政务服务网他们有没有自己市本级的复工复产的专区?32个城市当中有一半都有自己的复工复产的专区。疫情在全国范围比前一段时间平稳了很多,有可能现在更多的重点关注在如何复工复产上。在复工复产的专区里面政策到底有哪些,有一些平台上会出台防控政策,还有一些政策是政府内部的管理,比如说政府怎么样推动复工复产、各个职能部门怎么分工、怎么更好的协作。第三类政策给具体产业和行业指导性的意见,鼓励企业怎么样发展、朝着什么样的方向发展,这些政策实际上是没有明确的措施的,是一种鼓励性的政策。第四类政策是我们关心的惠企政策,真正给企业带来实际的帮助的,补贴也好,减税降费也好,这一类是惠企政策。

第三个追问,是问复工复产专区里面是不是有相关的政策专区?可以看到部分城市复工复产专区里面是没有公开政策的,只有信息的宣传、相关的科普性知识或给予企业的建议。根据数据,跟前面对比,这两张图是一样的。在32个城市中,大部分政务服务网上复工复产专区的都相应的会有政策专区。所以紧接的问题是,这些政策中有哪些是惠企政策?部分政策是指导性、方向性的,是上一级政府的政策。

第四个追问,“晒”本市这一级别的惠企政策的政务网有多少?如果晒中央的或是晒省的政策,不算市里另行出台的政策。可以看到数字的减少,只有14个城市在复工复产专区里面晒本级的惠企政策,占到56%,而18个城市是没有的。

第五个追问,这些“晒”惠企政策之间差异性有多大?我们做了综合的图,从15到32全部是零,说明有18个城市没有在政务服务平台上展示出本市的政策,可能这个城市出台了很多惠企政策,但是政务平台没有展示。而前14个城市由多到少,差异非常大。政策数量多的城市,从1月底到4月份出台了100多个政策,而最少的城市则是4个政策。这个数量差异是非常不平衡的,还有更多城市没有出台相应的政策。

第六个追问,对于已有惠企政策的城市,如果企业希望申请到政策红利,如何去办具体的事项?在这张图中,我把所有有惠企政策的城市做了整合,分类标准是它具体的办事方式。所谓办事方式意味着这个政策到底用什么样的方式企业可以去办理,结果可以看出数量最多的选项是不可办。43%的政策的不可办不意味着这个政策不能办,而是在读完政策原文之后找不到明确的办理方式,没有公布具体的办理流程。可能可以看到具体的补贴额度、具体政策对象的规定,但是并没有公布申请的时间、启动申请的具体程序以及应当在哪一个部门办理。不可办的百分比非常可观的。第二个可以看到仍有33%的事项必须线下办理。这次疫情是一个大考,我们提了很长时间的政务服务、智慧政务服务的建设、充分利用新技术到智慧政府的建设,近年来一直推动此方面的改革。但疫情中各级的政务服务部门它的应对能力的展现,可以体现出管理方、政务服务的供给部门还是认为传统线下的方式是最为熟悉的方式,所以三成的政策是通过线下提交纸质材料;还有事项要经过多部门的层层审批,企业才能享受到福利。不过近年来改革的红利还是显著的,20%的事项可以全线上办理的,网上可以操作了,也就不用去现场大厅,而4%则可以使用电子邮件的方式。虽然现在政务服务的供给方式有改进,但是可以看到疫情当下体现出的进步空间还是蛮明显的。这是六个问题。

下面是在梳理这些城市政策时发现的几个集中的问题:

第一,各个城市展示这些政策的时候千差万别、方式各异。部分城市政务服务网直接把政策原文以网页的方式展示,一部分则在点击展示政策原文网页题目链接后跳出来一个PDF,还有一部分是要求下载附件,打开后表格内有政策具体内容。过于多样的方式实际上给办事人阅读、查阅带来很大的困难。

第二,承载页面也是很多样的,有的点击政策,进一步点击的时候突然跳出来政务服务的登录页面,你要实名认证之后才可以继续往下看,或者启动你的申请程序,有的直接跳政府的官网上了,更多直接跳到相关政策主管部门的官网上面,这个给大家查阅带来了一定的不便和困难。

第三,政策类型非常复杂。政务平台展示的30个政策文件,并不等于就是30个政策,有可能政策数量是60个,为什么?因为政策类型非常多样的,主要有两种情况:一,一个部门的单一政策一般一个政策文件就是一个政策。但是某职能部门出台单一政策的情况很少,一般是单一部门的一揽子政策,比如某部门所出台的30条惠企政策写在同一个文件里,这30条政策针对的申领对象、条件、方式是不一样的。二,多部门一揽子政策的类型,这种情况一般出现在一级政府,比如市一级政府,市级政府所出台的就是综合性的政策,涉及企业复工复产若干措施,打开之后二三十条非常丰富的不同的政策,可能跨越很多不同的领域。如果很多不同的情况展示在同一个政务服务页面,这在浏览和查阅时对于办事人而言是很大的负担。

另一个问题是惠企政策里有一些政策不需要办理,需要在政策文件中仔细辨别才知道它是不需要办的。有些地方推出税费减免的政策或调整水电的价格,这是不需要办事人单独办的,但是在政策文件中没有展示,根据刚才展示的数据,超过40%的事项难以从政策文本中获得具体的办理方式。

之所以选取这32个城市去综合横向看待,是因为这些城市是我国行政级别较高、规模体量较大、经济发展水平较好的城市,它们很大程度上可以代表我国政务服务水平中比较先进的一批。但这32个城市仍然会出现这些问题,一定程度上比较有整体的代表意义。

想给大家展示一下深圳的案例。这些城市中,个人感觉深圳是走在前面的。首先进入深圳的政务服务网,在网页比较显著的位置可以看到复工复产的专区,专区内网页可以点选。而刚才所说的问题,在深圳政务服务网上可以化解掉。可以看到全部的惠企政策首先有一个深圳出台的惠企16条,即刚才说的一揽子综合性政策。首先可以选市级有哪些政策,还可以选具体的区线。惠企16条首先是来自于深圳市的文件,作为一级政府一揽子的综合性的文件里面没有具体的办事方式,但它明确阐释了政策内容责任单位有哪些。虽然单有这个文件无法辅助享受这个政策,但紧接的是对16条若干政策措施的详细解读,在解读文件里面可以看到更细节的内容,包括具体额度、实施的对象,细节内容解释很清楚。如果还是不清楚应该怎么办?这就到最关键的第三步了,这就是政务服务网额外做的工作。这是可以选择的,比如点惠企16条中的第一条和第十条,下面就会出现政府政策内容的细化政策。每一项政策就会出现这个页面,告诉你这个事情是否需要申请,有些可能更多的告知企业和办事者可以享受相关的政策,但是它不需要办理。相比之下更多的城市是没有进一步细分的,办理者会很困惑哪些事项是不需要办理的。

对于需要办理的事项点开之后,就可以下拉菜单展现出办事指南以及申请的案例。点到申请的按钮,如果可以全程在线办理会自动跳转到在线办理平台。深圳的第一个页面展示了全部防疫惠企的政策,而绝大部分的事项都是用统一的网页展现的,可以看到只有个别的政策跳转到PDF或者Word文档,这已经是非常难得的少了。

这次疫情大考之下去看我国政务服务的能力,其实还会看到一些短板,虽然大家很努力、做了很多特别宝贵的创新,但暴露出来的短板也是很好的进步机会。我在这提出四个能力一个意识。一是政务服务的应急能力。以前提及应急能力可能不会首先想到政府,但这次可以看到政务服务也需要有应急能力。这首先体现在响应的速度,能否快速响应应对疫情,明白政务服务领域应该在疫情防控和抗击过程当中发挥什么样的角色。其次是政务平台能不能迅速调整自己的角色,深圳市做得很好,迅速把自己的角色调整,开始对接各个部门的政策,为企业实际政策落地做很多细致的工作,调整角色之后参与到整个抗疫过程当中去。

二是整合能力。之所以这么多的政务服务平台当中没有相关的政策,实际上是因为没有整合各职能部门或本市的市级政策到平台上,这可能说明政务服务部门没有意识到自己应该去扮演一个整合的角色。可以想见,各个职能部门是分散呈碎片化的结构的,而政务服务本身是非常好的聚合各方面资源综合性的平台,非常适合面对社会、面对办事人的平台,而整合能力也是应急能力的体现。

三是平台能力。能不能迅速调集各方资源,不仅仅指调集各职能部门的资源,还有一些技术性资源,社会一些相关的资源,帮助你迅速把各个层级的政策做综合性的梳理,能够以一个完善系统的面貌展现给社会。

四是政府的治理能力。在综合性数据或者深圳案例当中都有所体现。政策展现方式、政策类型的纷繁各异,这本身不是政府各职能部门的问题,因为职能部门作为政策的出台者,可能有自己的方式,而每个职能部门都不一样。整合这些信息其实是政务服务部门和政务服务平台应该做的事情,要把各个职能部门出台的数据首先都收集到位,然后细分、分析,做再加工、再处理,使之变为可用的政策、细分的政策、真正能落地的政策。只有告诉老百姓事情具体怎么办,才能真正的落地。政府和社会之间总是存在一定的信息不对称性,实际上政务平台可以很有作为,能够很大程度上减缓信息的不对称性,也就是让一个好的政策真正能够落地。不然政府可能出台若干一揽子政策,但相关企业可能并不知道。能否顺利的获知,顺利获知之后能否看明白,看明白之后能否找不到正确的办理程序,这些都可能影响政策的落地。

最后要有治理意识的问题。在分析32个城市的时候,令人惊讶的是有一些城市实际上是我们国家比价发达的城市,前期改革基础非常好,但是在这次分析的这几个维度方面表现得并没有想象当中做那么好。这可能是治理意识的问题,即是否能够及时意识到政务服务应该在抗击疫情过程当中扮演相关的角色,而不是仅把政府各职能部门政策简单地在平台上展示,其实这显示的是长期的效应,也显示了了政务服务治理的诚意。当企业和社会更多看到政务服务部门诚意的时候,将来可能营商环境中就会有更大的吸引力,更多企业也许就愿意到该城市落地生根开花了。简而言之,四个能力和一个意识是我最后提出的一些思考,也是对未来进一步完善我们政务服务,提升我们政务服务能力的建议。谢谢大家!

来源:人大国发院国家治理研究中心


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